ТСП. Тема 15. Правовое и организационное регулирование действий правоохранительных органов в особых условиях

Тема 15. Правовое и организационное регулирование действий правоохранительных органов в особых условиях

1.Правовые основы планирования действий ОВД в особых условиях, а также нормативного регулирования организационного, ресурсного обеспечения.

2.Правовое регулирование участия внутренних войск, частей вооружённых сил, общественных формирований по обеспечению общественного порядка и безопасности граждан в особых условиях.

3.Правовая защищённость работников ОВД, выполняющих служебные обязанности в особых условиях.

4. Организационно-правовые основы введения ЧП в стране или в отдельных местностях.

5.Правовые аспекты военного времени

Ответы

Понятие “особые условия” для органов внутренних дел включает в себя как содержание, так и форму выражения. Данное понятие не ограничивается характеристикой обстановки, возникающей в результате природных, техногенных и экологических явлений, а включает в себя более широкий круг обстоятельств социального характера. Кроме того, данное понятие отражает главные отличительные особенности названных условий, т.е. то, что характерно в этом случае для деятельности органов внутренних дел. Это особый правовой режим, создание временных организационно-штатных структур, привлечение дополнительных сил и средств, а также создание новой системы управления и связи, проведение в ряде случаев специальных операций.

Особые условия деятельности органов внутренних дел могут быть вызваны явлениями социального, природного, техногенного и экологического характера.

Явления социального характера, принято разделять на явления криминального и не криминального свойства. К первым относятся массовые беспорядки, захват государственных и других важных объектов, блокирование транспортных коммуникаций, групповые и вооруженные побеги преступников из мест лишения свободы и при конвоировании, захват заложников, захват и угон воздушного судна, водного транспорта и железнодорожного подвижного состава, террористические акты и др.

Ко второй группе относятся массовые политические, спортивные, культурные, религиозные и иные мероприятия.

К явлениям природного характера относятся явления геологического, гидрологического и метеорологического происхождения. Наибольшую опасность из них в России представляют землетрясения, наводнения, оползни и обвалы, бури и смерчи, снежные заносы и лавины, сели и цунами, природные пожары, засухи, а также особо опасные массовые эпидемии, эпизоотии и т.д.

Явления техногенного характера включают аварии и катастрофы на транспорте, промышленных объектах, как без заражения окружающей среды, так и с угрозой выброса или выбросом химически и биологически опасных, а также радиоактивных веществ. Это могут быть также аварии на взрывоопасных промышленных объектах, в системах жизнеобеспечения населения, водохозяйственные катастрофы.

Явления экологического характера включают опасные изменения состояния и свойств суши (почв, недр, ландшафта), атмосферы, гидросферы, биосферы Земли. Они могут вызвать экологические бедствия - глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Особые условия возникают также при введении военного положения, когда на органы внутренних дел возлагаются специальные задачи в сфере мобилизационной работы, территориальной и гражданской обороны, а также при введении режима чрезвычайного положения, внутреннем вооруженном конфликте.

Военное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничения прав и свобод: вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее регионах в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации.

Режим чрезвычайного положения - это временно вводимый особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий предусмотренные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.[62]

Под понятием «особые условия деятельности органов внутренних дел», понимают обстановку (обстоятельства) вызываемую явлениями социального, природного, техногенного и экологического характера, представляющую повышенную опасность для жизни и здоровья людей, окружающей среды, нормального функционирования государственных институтов и требующую от органов внутренних дел для ее нормализации специальных организационных, правовых мер и их ресурсного обеспечения.

Понятие «особые условия» соотносят с такими понятиями, как «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное происшествие», которые широко используются в теории и практике органов внутренних дел и распространены в ведомственных нормативных актах. Рассмотрим подробнее вышеупомянутые понятия.

В рассматриваемом аспекте чрезвычайные обстоятельства означают условия функционирования органов государственной власти и управления, предприятий, организаций, учреждений, а также жизнедеятельности людей, в период локализации и ликвидации процессов и явлений в социальной и техногенной сферах, природной среде, существенно влияющих на нормальный ритм жизни общества и требующих принятия специальных мер защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, среды обитания, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения, и вызывающие необходимость восстановления нормальной работы объектов жизнеобеспечения.

Понятие “чрезвычайная ситуация” трактуется как обстановка на определенной территории (акватории), сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.[63] Чрезвычайные ситуации могут быть вызваны также применением возможным противником современных средств поражения. Рассмотрим подробнее существующую классификацию чрезвычайных ситуаций.

С учетом характера происхождения они разделяются по типам на преднамеренные и непреднамеренные ситуации.

Сообразно последним, чрезвычайные ситуации подразделяют на следующие классы: техногенные (промышленно-технологические), порождаемые авариями, катастрофами, пожарами на промышленных, транспортных и иных хозяйственных объектах; природные (стихийные бедствия), вызываемые явлениями геологического, гидрологического и метеорологического происхождения (техногенные катастрофы - землетрясения, цунами; гидрометеогенные катастрофы - наводнения, смерчи, снежные бури, лавины, сели, засухи, оползни); комбинированные, обусловленные комплексом причин, сочетанием природных, техногенных и социальных факторов.

По масштабу распространения и тяжести последствий, согласно действующему законодательству, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяют: на локальные, распространение которых ограничено территорией объекта производственного или социального назначения; местные, которые ограничены пределами населенного пункта, города, района; территориальные, распространяемые за пределы субъекта Российской Федерации; региональные, распространение которых охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации; федеральные, охватывающие территорию более двух субъектов Российской Федерации и трансграничные[64], т.е. те, которые произошли за рубежом и затрагивают территорию России.

По скорости распространения чрезвычайные ситуации условно классифицированы на внезапные (например, взрывы, транспортные аварии, внезапное обрушение сооружения), быстро распространяющие опасность (например, аварии с выбросом сильнодействующих ядовитых веществ), умеренно распространяющие опасность (например, аварии на коммунальных системах), медленно распространяющие опасность.

Кроме того, чрезвычайные ситуации различают по длительности последствий, поскольку вне зависимости от источников они характеризуются различной продолжительностью - от нескольких минут (снежные лавины) до нескольких часов (сели), дней (оползни), месяцев (наводнения), лет (землетрясения), многих десятилетий (выбросы радиоактивных веществ).

При классификации чрезвычайные ситуации подразделяют также на типы: социально-экономический, т.е. учитывающий человеческие жертвы (эпидемии, мутагенез, эпизоотии, эпифитотии); социально-психологический, принимающий во внимание стрессовое состояние (страх, депрессии), дестабилизацию психологической устойчивости населения в посткризисный период; социально-политический, учитывающий остро конфликтность, взрывоопасность, усиление внутриполитической и международной напряженности, широкий внутриполитический резонанс и международный резонанс; экономический, который учитывает экономический ущерб, необходимость ресурсных затрат на восстановление и компенсацию, а также предотвращение и ликвидацию чрезвычайной ситуации; организационно-управленческий, учитывающий неопределенность ситуации, сложность принятия решений, прогнозирования, необходимость быстрого реагирования, включая привлечение большого числа разных организаций и специалистов, а также масштабность эвакуационных и аварийно-спасательных работ; специфический (мультипликативный), учитывающий разнопорядковость последствий и их цепной характер.

Чрезвычайным происшествием считают исключительное по своей важности событие, нарушившее обычный ход вещей.[65] Оно может быть криминального и не криминального свойства, а также иметь социальный, природный и техногенный характер. Отметим, что чрезвычайное происшествие криминального характера может выражаться в совершении отдельного тяжкого преступления, угрожающего жизни, здоровью, чести и достоинству людей, любым формам собственности и требовать проведения специальных мероприятий.

Таким образом, чрезвычайные ситуации, чрезвычайные обстоятельства и чрезвычайные происшествия вызывают (создают) особые условия для деятельности органов внутренних дел, во время которых в значительной степени, а иногда и коренным образом, изменяется содержание их работы, возникает необходимость использования специальных организационных форм, изменения тактических приемов и методов управления.

Деятельность органов внутренних дел в особых условиях имеет соответствующие правовые основы. В последнее время существенно обновлено нормативное обеспечение наиболее важных аспектов этой деятельности, в результате чего обозначились и наполняются четыре основных блока законных и подзаконных актов регулирующих деятельность органов внутренних дел и внутренних войск при чрезвычайных обстоятельствах криминального характера, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, при введении на определенной территории правового режима чрезвычайного положения, а также при введении степени боевой готовности, военного положения, осуществлении гражданской, территориальной обороны и мобилизационной работы.

Нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность государственных органов, в том числе органов и подразделений МВД России, в особых условиях, различны по юридической природе, времени и сферам действия, адресатам и субъектам, их применяющим, характеру, содержанию, направленности и степени регулятивного воздействия на решение возникающих задач. Они образуют систему, представленную следующими нормативными актами:

Конституция Российской Федерации;
конституционные и федеральные законы Российской Федерации;
международные акты и общепризнанные принципы международного права (подписанные и признаваемые Российской Федерацией);
указы Президента Российской Федерации;
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
акты министерства внутренних дел;
других министерств и ведомств, наделенных по данному вопросу компетенцией над ведомственности;
законные и подзаконные акты органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
акты специализированных органов по чрезвычайным обстоятельствам и чрезвычайным ситуациям.

Необходимо подчеркнуть, что нормативными актами Российской Федерации в значительной мере урегулированы основополагающие вопросы организации и функционирования органов внутренних дел в особых условиях, в том числе определяющие их место в общегосударственной системе предупреждения данных ситуаций и осуществления действий в особых условиях, компетенцию, общие и частные задачи, основные права и обязанности должностных лиц, организационное и ресурсное обеспечение, формирование органов оперативного управления, обеспечение готовности к действиям в особых условиях, а также организационно-тактические приемы и способы действий сил и средств в конкретных чрезвычайных обстоятельствах и чрезвычайных ситуациях.

С учетом иерархии правовых актов, образующих эту систему, следует выделить Конституцию Российской Федерации. Это обусловлено тем, что, во-первых, она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, в том числе и в особых условиях. Во-вторых, только в компетенции Российской Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав человека и гражданина, национальных меньшинств, вопросы войны и мира, обороны и безопасности, защиты государственной границы и т.д. (ст. 71). И в-третьих, согласно Основному закону страны вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).[66]

Блок федеральных конституционных законов включает в себя: Федеральный конституционный закон: от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении» и Федеральный конституционный закон: от 30 января 2002 года «О военном положении».

Блок федеральных законов, регламентирующих деятельность органов государственной власти в особых условиях, значителен. В них, как правило, закреплены основополагающие вопросы организации и функционирования в этих условиях государственных органов в том числе органов и подразделений МВД России. К этому блоку законов относятся федеральные законы Российской Федерации: от 24 апреля 1996 года (в редакция от 26.06.2007 года) «Об обороне»; от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 09 января 1996 года (в редакции от 22.08.2004 года) «О радиационной безопасности населения», от 26 декабря 1997 года (с изменениями от 25.05.2007 года) «О гражданской обороне»; от 24 января 1997 года (в редакции от 25.10.2006 года) «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»; от 26 февраля 2006 года «О противодействии терроризму».

Данную деятельность регулирует также Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № -3 ФЗ «О полиции».

Так, в соответствии с ФЗ «О полиции», закрепляющим основные вопросы организации и функционирования значительной части системы органов и подразделений МВД России, полиция обязана “...принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий”[67].

В блоке, объединяющем указы Президента России, которые регламентируют деятельность органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях, необходимо выделить следующие Указы: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Следующий блок нормативных правовых актов - постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, изданные по вопросам применения законов и указов Президента России в части организационного обеспечения деятельности государственных органов, включая МВД России, в особых условиях, обеспечения органов внутренних дел и внутренних войск специальными средствами, оружием, боевой и специальной техникой, а также установления правил их применения. К ним относятся постановления Правительства Российской Федерации: от 03 августа 1996 года № 924 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 24 марта 1997 года № 334 «О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 13 сентября 1996 года «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 05 ноября 1995 года «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Особый блок нормативных актов, которыми непосредственно регламентирована деятельность органов МВД России и их должностных лиц в особых условиях, составляют межведомственные и ведомственные нормативные акты. Среди них следует выделить приказ МВД России “О совершенствовании подготовки сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах”.

Следующий блок нормативных актов составляют законные и подзаконные акты органов представительной и исполнительной власти по субъектам Российской Федерации и местного самоуправления (конституции, законы, уставы и иные нормативные правовые акты), принятые в пределах их полномочий и регламентирующие деятельность государственных органов, в том числе органов внутренних дел, в особых условиях. Среди них Закон г. Москвы от 05 ноября 1997 года «О защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Нормативными актами следующего блока являются решения специализированных органов по чрезвычайным обстоятельствам и чрезвычайным ситуациям, в частности, решения комиссий по чрезвычайным ситуациям района, города, области, края, республики, а также ведомственных и межведомственных специализированных органов оперативного управления группировками сил и средств в особых условиях (оперативных штабов, объединенных оперативных штабов, совместных оперативных штабов).

Блок международных актов составляют: от 10 декабря 1984 года «Всеобщая декларация прав человека», от 17 декабря 1979 года «Международная конвенция о борьбе с захватом заложников», от 16 декабря 1966 года «Международный пакт о гражданских и политических правах» и другие документы, подписанные либо признаваемые Российской Федерацией.

Главными отличительными особенностями организации управления органами внутренних дел в особых условиях являются: особый правовой режим; создание новых структурных образований, системы управления и связи, а также привлечение дополнительных сил и средств и проведение в ряде случаев специальных операций.

Так, при отдельных событиях чрезвычайного характера, таких как стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии и катастрофы, массовые беспорядки, и в некоторых других случаях устанавливается специальный правовой режим. Это осуществляется в целях поддержания и восстановления общественного порядка, защиты населения и его здоровья, охраны собственности, оказания помощи пострадавшим и обеспечения необходимых условий для перехода к нормальной жизни. Кроме того, специальный правовой режим устанавливается государством посредством издания специальных нормативных правовых актов. Поэтому управленческая деятельность органов внутренних дел осуществляется в строгом соответствии с этими актами и включает в себя перечень сугубо специальных организационных мероприятий, направленных на выполнение поставленных задач.

Основы организации управления органами внутренних дел в особых условиях. Планирование действий органов внутренних дел в особых условиях

Для обеспечения готовности и эффективных действий органов внутренних дел в особых условиях создается оперативный штаб, возглавляемый начальником полиции территориального органа МВД России при выполнении задач, отнесенных к компетенции территориальных органов МВД России.

Кроме того, создаются специальные подразделения из личного состава органов внутренних дел и внутренних войск (специальный сводный отряд), формируются специальные группы.

Для успешного решения задач, возникающих в особых условиях, привлекаются дополнительные силы и средства близлежащих территориальных органов МВД России, соединения и воинские части (подразделения) оперативного назначения и специальные моторизованные воинские части внутренних войск МВД России, части (подразделения) патрульно-постовой службы полиции, отряды мобильные особого назначения, отряды специального назначения, специальные отряды быстрого реагирования.

Для обеспечения эффективных действий территориальных органов МВД России в особых условиях создаются специальные пункты управления, определяется порядок их работы и разрабатывается особая схема связи, включающая расписание связи и условия ее осуществления, правила обмена информацией, расчеты технических средств связи. Кроме того, организуется взаимодействие[68] всех сил и средств.

В отдельных случаях необходимым и эффективным средством нормализации оперативной обстановки в особых условиях является специальная операция, под которой понимается комплекс оперативных, разведывательных, режимных, войсковых или иных мероприятий и действий, осуществляемых органами внутренних дел, внутренними войсками (в зависимости от обстановки) и другими взаимодействующими органами по единому замыслу под руководством руководителя оперативного штаба. Порядок подготовки и проведения специальной операции регламентируется специальными нормативными правовыми актами.

Управление любым объектом, в том числе силами и средствами органов внутренних дел в особых условиях, включает, как известно, три базовых элемента: целеполагание (выбор решения, стратегии); создание или выбор механизма, методов достижения целей (выбор средств решения или реализации стратегии), включая организационные и правовые методы; обратную связь, обеспечивающую контроль исполнения принятых решений.

Применительно к особым условиям целью управления является обеспечение: безопасности населения, народнохозяйственных объектов, органов государственной власти при возникновении и реализации угрозы жизни, здоровью граждан, их материальным ценностям и собственности; территориальной целостности государства и его суверенитета; собственности государства и общественных организаций.

Реализация указанной цели предполагает решение следующих поставленных задач и соответствующих им стратегий управления: предотвращение причин возникновения особых условий; предотвращение возникновения данных условий; максимально возможные (по масштабам и быстроте) смягчение (ослабление) и ликвидация их последствий.

На центральный аппарат МВД России, как на штаб отрасли в особых условиях, возлагаются задачи обеспечения правового режима чрезвычайного или военного положения,[69] организации участия региональных и местных органов внутренних дел в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий, массовых беспорядков, проведении региональных и иных крупных операций и мероприятий, а также при иных чрезвычайных обстоятельствах и ситуациях.

В рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) на Министерство внутренних дел Российской Федерации возложено осуществление таких задач, как обеспечение общественного порядка и охраны материальных и культурных ценностей при чрезвычайных ситуациях.[70]

Постоянная готовность сил и средств органов внутренних дел к действиям в особых условиях обеспечивается системой служебной подготовки, проведением во всех звеньях учений и тренировок, определением источников получения дополнительной техники и материальных средств.

Важнейшим организующим началом, влияющим на состояние готовности органов внутренних дел к выполнению задач в особых условиях, являются планы действий органов внутренних дел в особых условиях. Необходимость заблаговременной разработки таких планов вызывается тем, что в быстро меняющейся обстановке трудно своевременно и четко реагировать на ее осложнение без заранее разработанных схем действий. Такие планы позволяют выиграть время при принятии решений, правильно определить способы действий, позволяют заранее скоординировать действия различных служб и подразделений, как органа внутренних дел, так и привлекаемых сил.

Планы действий территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах разрабатываются МВД России, ГУ МВД России, ОМВД России в части, их касающейся, и утверждаются соответствующим министром внутренних дел, начальником ГУ МВД России и начальниками территориальных органов внутренних тдел.

Рассмотрим структуру и содержание оперативного плана. К основным его документам относятся:

неотложные действия начальника органа внутренних дел;
неотложные действия заместителя руководителя оперативного штаба по организации управления;
первоочередные действия оперативного дежурного органа внутренних дел;
неотложные действия начальника самостоятельного подразделения.

Данные действия руководства относятся к фазе наступления особых условий, т.е. самих чрезвычайных обстоятельств. Предлагаемая структура оперативного плана применима на любом уровне управления системы МВД России.

Главные требования к оформлению плана - это наглядность и удобство пользования. В оперативном плане отражаются:

задачи и функции, которые могут возникнуть при конкретных чрезвычайных обстоятельствах;
перечень первоочередных действий исполнителей;
неотложные мероприятия, последовательность и сроки их выполнения;
количественный и качественный состав имеющихся и необходимых сил и средств;
источники и порядок комплектования группировок сил и средств;
системы управления, оповещения и связи;
порядок координации действий с соответствующими органами государственной власти и управления;
порядок организации взаимодействия с различными формированиями, работающими в районе чрезвычайной ситуации;
конкретные мероприятия по обеспечению нормальных условий деятельности и боеспособности органов внутренних дел и opгaнов государственной власти.

К основным документам оперативного плана относятся рабочие карты (планы) и схемы, на которых исходные данные формируются по следующим разделам:

основные задачи и функции органа внутренних дел и привлеченных сил;
организация оповещения и связи;
силы и средства, привлекаемые к действиям при чрезвычайных ситуациях;
тыловое обеспечение, порядок приведения в готовность сил и средств;
организация взаимодействия;
организация управления и связи.

Важным элементом планирования и обеспечения готовности к действиям в особых условиях является разработка сценариев для различных чрезвычайных обстоятельств, чрезвычайных происшествий и т.д. Основная цель их подготовки заключается в том, чтобы с помощью всей имеющейся информации определить максимальный потенциал опасных явлений в конкретных районах.

В особых условиях управление органами внутренних дел обусловлено выполнением конкретных задач, например,

пресечением массовых беспорядков в населенных пунктах и исправительных учреждениях, следственных изоляторах;
розыском и задержанием вооруженных и иных особо опасных преступников;
ликвидацией бандитских формирований;
пресечением захвата важных объектов;
освобождением заложников, а также участие в предупреждении и пресечении захвата воздушных судов и иных актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.

При наступлении чрезвычайных обстоятельств организация управления органами внутренних дел в районе их развития включает следующие функции: организацию деятельности различных подразделений и служб, руководство ими, координацию их работы, контроль за ее результатами. Это означает, что организация управления деятельностью органов внутренних дел в данных условиях представляет собой процесс, в рамках которого принимаются различные управленческие решения, осуществляются работа по их исполнению и контроль за своевременностью и полнотой реализацией запланированных мер.

Независимо от типа или класса чрезвычайной ситуации органы внутренних дел выполняют следующие основные задачи:

обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;
участие в обеспечении правового режима чрезвычайного положения в случае его введения на территории Российской Федерации или в отдельных местностях;
принятие неотложных мер по спасению людей и оказанию необходимой помощи при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и иных чрезвычайных ситуациях;
охрана имущества, оставшегося без присмотра;
участие в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий и т.д.

Таким образом, управление силами и средствами органов внутренних дел в особых условиях представляет собой сложный динамический процесс решения взаимодействующих и переплетающихся друг с другом задач в едином комплексе функций.

Проблеме обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях наше государство придает решающее значение, ибо на современном этапе характерной особенностью развития человеческого общества является повышение риска его существования. Это выражается в нарастании частоты и масштабов ущерба от чрезвычайных ситуаций: военных и социальных конфликтов, крупномасштабных аварий и катастроф, стихийных бедствий и т. п.

Названные деструктивные события сопровождаются повреждениями материальных ценностей, гибелью людей и иными тяжкими последствиями.

По данным Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, на территории Российской Федерации только в 1993 году число чрезвычайных ситуаций составило 1192, при этом количество пострадавших было 9827, погибших -- 1319, а сумма материального ущерба -- 14865411 тыс. рублей.

В дополнение к отмеченному происходит опасный процесс накладывания разнотипных экстремальных ситуаций, которые взаимно дополняют и усиливают друг друга.

Так, из-за обострения социально-политической обстановки в стране (например, в Северо-Кавказском регионе) складывается ситуация, при которой многие потенциально опасные для граждан и окружающей природной среды предприятия промышленности и энергетики могут оказаться в зонах национальных конфликтов и стать объектами преступных посягательств со стороны экстремистов. В то же время низкая технология и производственная дисциплина, отклонения от проектной документации при установке и эксплуатации оборудования и технических средств, несвоевременные ремонтные и регламентные работы на производственных объектах, транспорте, низкое качество их технического обслуживания, эксплуатация изношенного и неисправного оборудования и техники, нарушение правил хранения и транспортировки радиоактивных, химических и иных опасных веществ и другие действия на различных уровнях организаторской и производственной деятельности -- свидетельствуют о высокой вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций и угрозе безопасности.

К числу факторов, повышающих интенсивность вредного воздействия чрезвычайных ситуаций на объекты общественной безопасности, относятся: паника, распространение ложных и провокационных слухов, злостное неповиновение должностным лицам при исполнении ими своих служебных обязанностей, благоприятные условия для совершения специфических преступлений, побеги осужденных, содержащихся под стражей в исправительно-трудовых учреждениях, массовые беспорядки, групповые правонарушения.

Ликвидация последствий чезвычайных ситуаций включает совокупность специальных мероприятий, проводимых в кратчайшие сроки в целях обеспечения общественной безопасности, оказания помощи пострадавшему населению в зонах бедствия, предупреждения и предотвращения специфических правонарушений, восстановления жизнедеятельности в зонах бедствия, обеспечение при этом правопорядка. Иными словами, чрезвычайные ситуации носят массовый характер, а ликвидация их последствий требует значительного привлечения сил и средств системы обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

В этой связи любое административно-территориальное образование в настоящее время с определенной долей условности можно рассматривать как объект, функционирующий в чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, складывающаяся социально-политическая, экономическая обстановка в Российской Федерации приобретает новые формы трудно разрешимых проблем и противоречий. Прежде всего это связано с определением Российской государственности, ее целостности, роли и места граждан Российской Федерации в государстве, обществе, негативными националистическими проявлениями, а также эффективным функционированием системы обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

К сожалению, Россия пока не располагает эффективной системой обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. К формированию этой системы государство приступило только на рубеже 1980--1990 годов, в том числе -- к созданию правовой базы такой системы. В настоящее время действующее в Российской Федерации законодательство обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях все еще не отвечает общественным потребностям. В этой связи юридическая наука призвана способствовать становлению такого законодательства с учетом осмысления собственного опыта и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира, а также внести вклад в разработку научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, сочетающей стратегию и тактику, действия длительного характера и быстрого реагирования.

Основой внимания к проблеме обеспечения общественной безопасности Российского государства является механизм формирования и реализации стратегии национальной безопасности, призванной обеспечить защиту национальных интересов страны от внешних и внутренних угроз за счет политических, экономических, военных, правовых, научно-технических и иных возможностей государства, а также рационального использования природных ресурсов, нравственного и духовного потенциала народа.

Все это не оставляет никаких сомнений в том, что проблема обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях принадлежит к числу остроактуальных в настоящее время.

Поэтому научный анализ проблем общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, характеристика правового регулирования совокупности отношений в сфере обеспечения общественной безопасности, а с этих позиций и объективная оценка их назначения чрезвычайно важны и направлены в итоге на совершенствование деятельности субъектов обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел решают возложенные на них задачи как в обычных, так и в особых условиях. Особые условия охраны общественного порядка и безопасности представляют собой возникающую при определенных обстоятельствах повышенную по степени опасности для жизни и здоровья людей, сохранности материальных и культурных ценностей обстановку, которая требует от органов внутренних дел принятия специальных мер правового и организационного характера. Указанные обстоятельства детерминируются возникновением различных чрезвычайных ситуаций. В условиях мирного времени к ним относятся: стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, техногенные и экологические катастрофы, социальные конфликты, а также проведение крупных массовых мероприятий.

1. Система правового регулирования обеспечения общественной безопасности и общественного порядка в чрезвычайных ситуациях

Социально-экономическая, политическая нестабильность последних лет в России невольно заставляет задуматься о формировании правового механизма предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций социально-политического, природно-техногенного и иного характера. Противодействие чрезвычайным ситуациям является неординарным делом. В этой связи существенную роль в решении этой проблемы и должно сыграть правовое обеспечение общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. Основной целью такого обеспечения должно стать, главным образом, законодательное закрепление безопасности личности над всеми иными соображениями и интересами.

Правовое регулирование обеспечения общественной безопасности (общественного порядка) в чрезвычайных ситуациях является составной частью правового регулирования обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Российское законотворчество только приступило к формированию законодательной базы этой области.

В то же время в экономически развитых странах в настоящее время имеется обширный массив нормативно-правовых актов, регламентирующих разнообразные общественные отношения по поводу обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. Этот массив имеет значительный удельный вес в национальных системах чрезвычайного законодательства. Так, уже с конца XIX века в наиболее развитых странах принимаются нормативные акты, направленные на урегулирование общественной безопасности при возникновении и ликвидации последствий стихийных бедствий. Процесс правового регулирования общественной безопасности заметно ускорился в 70-е годы XX столетия. Этот процесс разворачивается первоначально в США, а несколько позднее -- в Западной Европе, Японии, а также в международных организациях, в том числе системы ООН'. Формирование законодательной базы в этих странах вытекает из Конституции зарубежных государств, которые определяют лишь общие начала законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

В США, Франции, Германии и иных развитых странах при формировании законодательной базы в основном используется один и тот же принципиальный подход. Обеспечивая общественную безопасность в чрезвычайных ситуациях нормативно-правовые акты этих стран концентрируют внимание на источниках риска (источниках повышенной опасности), подготовке к действиям в чрезвычайных ситуациях и сведении к минимуму последствий чрезвычайных ситуаций. В то же время в законодательстве зарубежных стран сохраняется определенная фрагментарность, которая объясняется неоднородностью чрезвычайных ситуаций -- с одной стороны, а с другой, -- сложившимся подходом, связанным с тем, что тон всей деятельности в рассматриваемой сфере задавали ведомства гражданской обороны, выполняющие функции подготовки и реагирования на чрезвычайные ситуации. Эта тенденция в настоящее время характерна и для Российской Федерации. Однако в зарубежных странах, пересмотрев взгляды на эти проблемы, происходит процесс создания единой правовой базы, регламентирующей комплексное обеспечение общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

Следует также обратить внимание и на такой зарубежный опыт организационного и функционального обеспечения общественной безопасности, как механизм естественного «продолжения» функций многих государственных органов, не специализирующихся непосредственно на проблемах общественной безопасности на период чрезвычайных ситуаций. Ибо этот механизм предусматривается законодательством США, Великобритании и иных стран Порфирьев Б.Н. Государственная система управления в чрезвычайных ситуациях в США: правовая база, организационная структура и механизм Функционирования на рубеже 80--90-х годов. М., 1991. С. 3; Lexa Hiliar. Local Government, Givil Defence and Emergency Planing: Hiading for Disaster?//The Modern Law Pevew. London. 1986. V. 49. N 4. P. 476--488..

Таким образом, краткий анализ правового регулирования проблем обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях в США, странах ЕЭС и Японии показывает, что они эволюционно шли от создания частных законов .по отдельным видам опасностей к формированию в 70--80-х годах законов общего, концептуального действия, которые сегодня и определяют национальную .политику в этой области. В этой связи зарубежный опыт позволяет более рельефно показать мировой уровень развития национального законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также использовать его в практике создания механизма правового регулирования этой проблемы в Российской Федерации.

В современных политико-правовых реалиях Российской Федерации правовое регулирование обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях нуждается в комплексном переосмыслении, причем одновременно в нескольких направлениях.

Одним из наиболее актуальных направлений при выработке научно обоснованной и последовательной стратегии дальнейшего регулирования правоотношений в сфере общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях является обеспечение приоритета закона.

Юридической базой правового регулирования этой сферы выступает Основной Закон -- Конституция Российской Федерации.

Именно на основе норм и принципов Конституции необходимо строить систему законодательства, которая призвана обеспечить юридическими нормами условия развития и защиту жизни личности, начиная со статей, провозглашающих права человека на безопасные условия жизнедеятельности.

В Конституции Российской Федерации определены цели использования чрезвычайных мер, которые имеют существенные пределы вмешательства 'государства в сферу прав и свобод граждан. Использование государством этих мер имеет целью как обеспечение общественной безопасности, так и защиту конституционного строя. Последнее положение, представляется, дает политическим лидерам защищать соответствующие их интересам органы государственной власти, политика которых не разделяется большинством населения страны. Таким образом, это создает для государства конституционную возможность в целях «защиты конституционного строя» использовать в качестве крайней меры для борьбы с экстремистскими проявлениями сепаратизма институт чрезвычайного положения Грязнов А. В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения//Государство и право. 1994, № 6. С. 40.. В этой связи необходимо подчеркнуть, что в основополагающих международных документах термин «защита конституционного строя» не употребляется. В этих случаях используются категории «'национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность».

Анализ ст. 56 Конституции показывает, что чрезвычайное положение может вводиться «на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях». Однако этот подход международным обществом критикуется. Так, Э-И. А. Даес считает, что «чрезвычайная ситуация по своим последствиям должна затрагивать всю страну в целом, иначе, несмотря на возможную остроту чрезвычайной ситуации в какой-либо одной части страны, она не может считаться чрезвычайной ситуацией в государстве в смысле п. 1 ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах» Daes E-I. A. Freedom of the Individul under Law Uninted N. V. 1990 P. 191--204..

В свою очередь А. Н. Домрин подчеркивает, что «далеко не всегда введение чрезвычайного положения в какой-то отдельной провинции или районе страны является нарушением норм международного права» Домрин А. Н. Режим чрезвычайного положения, опыт правового регулирования в зарубежных странах. М., 1992. С. 14.. И с этим можно согласиться, ибо введение чрезвычайного положения на части страны должно быть оправдано и в тех случаях, когда общенациональный характер угрозы проявляется локально, существует опосредованно. В то же время здесь есть проблема в разграничении чрезвычайных ситуаций, имеющих общенациональный характер или локальный. И эту четкую грань их разграничения не дает законодательство России.

Нормы Конституции наглядно свидетельствуют и о реализации в ней общепризнанного принципа: исполнительная власть не может быть стеснена в возможности быстрого реагирования на возникшие чрезвычайные ситуации, а законодательная власть должна четко 'регулировать объем исполнительных полномочий главы исполнительной власти. Так, в соответствии со ст. 88 Конституции право введения чрезвычайного положения отнесено к компетенции Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. К ведению Совета Федерации относится утверждение Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (ст. 102). Дополнительной гарантией сохранения баланса властей в период действия на всей территории Российской Федерации чрезвычайного положения служит запрет на роспуск Государственной Думы (ст. 109).

Определяемый Конституцией Российской Федерации перечень прав и свобод в чрезвычайных ситуациях может быть ограничен в соответствии со ст. 56 Конституции, но этот перечень ограничений соответствует международным стандартам. Абсолютные права и свободы граждан, предусмотренные ст. 45--54 Конституции, обеспеченные конституционно-процессуальными гарантиями ограничению не подлежат. Более того, в соответствии со ст. 118 Конституции создание в этих ситуациях чрезвычайных судов не допускается.

И, наконец, если принять во внимание положение, о том, что гарантом обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях является государство, то эти проблемы должны решаться законодательно на федеральном уровне.

Кроме рассмотренных положений, ст. 56 Конституции определяет, что обстоятельства, обусловливающие введение чрезвычайного положения, устанавливаются федеральным конституционным законом.

Закон РСФСР «О чрезвычайном положении», принятый в 1991 году, впервые закрепил государственную политику в области управления при чрезвычайных ситуациях, когда требуется введение чрезвычайного положения. Однако в нем не урегулированы вопросы управления силами и средствами органов общественной безопасности на территориальном уровне и когда введение чрезвычайного положения законом не предусматривается.

Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» регламентирует обстоятельства, которые обусловливают введение чрезвычайного положения, предусматривая две группы оснований для введения чрезвычайного положения: социально-политические и природно-техногенные (ст. 4). Применительно к указанной конструкции в законе предпринята попытка дифференцированного подхода к определению ограничительных мер (ст. 22--24).

Первая группа оснований требует принятия жестких ;мер по наведению правопорядка, применению санкций, существенных ограничений социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан и организаций.

Вторая -- характеризуется тем, что оказывает пострадавшим гражданам эффективную и быструю помощь, организует аварийно-спасательные, восстановительные и иные работы, обеспечивает правопорядок, прибегая с этой целью к минимальным ограничениям и санкциям. Здесь необходимо подчеркнуть, что практики объявления 'чрезвычайного положения по данному основанию и" было. Да и нет необходимости в таких жестких мерах реагировать на данные чрезвычайные ситуации, ибо они требуют иной реакции от государства, чем чрезвычайные ситуации социально-политического характера. В то же время использование института чрезвычайного положения при чрезвычайных ситуациях природно-техногенного характера может создать опасность неоправданных отступлений в области прав и свобод граждан. Это подтверждается и тем, что современное общество вступает в эру технологического риска. А технологический риск -- явление новое. Поэтому аварии и катастрофы могут превратиться в процесс, а не в события. В этой связи идея реагирования на чрезвычайные ситуации с помощью мер, предусмотренных законом о чрезвычайном положении, явно искусственна.

Дополнительным подтверждением здесь служит принятый закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характерам/Сборник законодательства Российской Федерации. 1994, № 35. Ст. 3648.. В нем ничего не говорится о защите населения от чрезвычайных ситуаций социально-политического характера. В данном случае сам законодатель показывает, что нельзя реагировать на те или иные чрезвычайные ситуации одними и теми же формами и методами.

Таким образом, нет необходимости соединения в одном законодательном акте принципиально разных оснований объявления чрезвычайного положения, требующих от общества и государства далеко не одинаковой реакции. Поэтому, представляется, возникла необходимость разработки двух законов, позволяющих адекватно реагировать как на чрезвычайные ситуации социально-политического характера, так и природно-техногенного Данные предложения уже предлагались учеными. См.: Петрухин И. Л. Правоохранительные органы в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными и биологическими факторами. Право и чрезвычайные ситуации. М., 1992. С. 120.. Либо, используя зарубежный опыт, выделить в федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении соответствующую главу. Как, например, это сделано в законе Испании 1981 года «О состоянии угрозы, чрезвычайном и осадном положении», где глаза 2 определяет содержание режима «состояние угрозы», вводимого в случаях чрезвычайных ситуаций природного, биологического и техногенкого характера. В свою очередь, глава 3 данного закона регулирует порядок введения чрезвычайного положения в случае, «когда свободное осуществление прав и свобод граждан, нормальное функционирование демократических институтов и основных общественных служб или другой аспект общественного порядка нарушается в такой 'большой степени, что права обычных властей оказываются Недостаточными для их восстановления и поддержки».

Анализ современной социально-политической обстановки в России дает основание и для пересмотра процедуры введения чрезвычайного положения в условиях обострения центропериферийных конфликтов при невозможности или нежелании субъектов федерации обеспечить общественную безопасность. Положение Федерального договора, предусматривающее обязательное согласие субъектов федерации на введение чрезвычайного положения, но сути, свело на нет права центра на самостоятельное решение этого вопроса. В этой связи представляется, что в федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении эта проблема должна быть решена в пользу центра и никакие интерпретации в толковании принципа суверенитета не могут дать право политикам распоряжаться судьбами людей как им заблагорассудится. Однако положение о согласовании введения чрезвычайного положения при чрезвычайных ситуациях природно-техногенного характера можно оставить то же, что и в действующем законе.

Принятый в 1992 году Верховным Советом РСФСР Закон «О безопасности» трактует безопасность очень широко. Это безопасность общества и граждан от преступности, чрезвычайных ситуаций, безопасность границ и территории, защищенность работников правоохранительных органов, охрана окружающей среды и т.п. Закол предусматривает также систему мер безопасности на всех уровнях: человек, государство и общество. Для решения этих задач в России создан Совет безопасности, а также разрабатываются программы мер безопасности во всех сферах: экономической, политической, оборонной, экологической, социальной и т.д. К силам безопасности отнесены Вооруженные Силы, органы федеральной безопасности и внутренних дел, внутренние войска и другие.

Таким образом, этот краткий анализ закона показывает, что такой подход к проблеме безопасности не имеет четких границ, ибо меры государственной безопасности не имеют ничего общего с обеспечением информационной безопасности. Эти меры осуществляются разными министерствами и совсем неодинаковыми методами. В этой связи закон состоит из деклараций, классификаций и перечней, а также содержит довольно мало конкретных правовых мер. В то же время в этом законе нарушен принцип разделения властей, провозглашенный Конституцией Российской Федерации. Ибо в нем судебные органы включены в систему безопасности, а общее руководство этой системой осуществляет Президент который в соответствии со ст. 11 Закона контролирует и координирует ее деятельность. А правительство в свою очередь обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности. В соответствии с Конституцией суды независимы и подчиняются только закону. Поэтому в этом законе необходимо устранить противоречия и несоответствия основному Закону в государстве. Анализ иных законодательных актов показывает определенные пробелы в данной сфере. Так, возникает объективная необходимость в настоящее время на законодательном уровне определить статус, функции и ответственность органов управления в чрезвычайных ситуациях, ибо сегодня из-за отсутствия законов, регулирующих эти отношения, сохраняется ведомственная разобщенность в решении проблем и приоритет ведомственных интересов над интересами общества.

Отсюда можно констатировать, что закон, а не подзаконный акт становится основным источником правового регулирования обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, ибо, во-первых, в этой сфере затрагиваются фундаментальные права и конституционные свободы граждан, а во-вторых, сложная законодательная процедура служит действенным гарантом обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. В то же время закон не принимается в угоду заинтересованных структур исполнительной власти, а также в большей мере, чем подзаконный акт, застрахован от непродуманных решений. Сказанное, наряду с другими аргументами, позволяет согласиться с мнением Н. И. Разумовича о том, что «законодательство есть приоритетная норма осуществления государственной власти и правотворчества» Разумович Н. И. Источники и форма права//Сов. государство и право. 1988, № 3. С. 20..

В этой связи законы принципиально невозможно заменить никакими указами и постановлениями. Все государственные органы, общественные и частные организации, предприятия, граждане, должностные лица обязаны строго и последовательно соблюдать законы, в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций. А все подзаконные акты, начиная с указов Президента и правительственных постановлений и кончая актами низовых звеньев администрации и должностных лиц, могут приниматься только в соответствии с законом. Обеспечению общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях не должно быть места для субъективизма, порождаемого местническими или ведомственными интересами, игнорирования действующих правовых норм или их произвольного ужесточения.

Применительно к российскому государству можно констатировать, что идея гражданского общества, в котором господствовал бы закон, не реализовалась еще в полном объеме. Поэтому в чеченском социально-политическом конфликте ни одна из противоборствующих сторон не использует право для его ликвидации, а скорее ссылается на право для достижения собственных целей, игнорируя интересы народа.

Для реализации приоритета закона в правовом регулировании обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях требуется строго ограничить понятие закона его собственным. Это ни в коей мере не противоречит взглядам некоторых ученых на объединение законов и подзаконных актов в одно понятие нормативных актов", а также о целесообразности терминологического разделения актов представительных и исполнительных органов власти и управления на правовые акты и акты управления Петров С. М.., Туманов Г. А. Категория интереса в теории советского государственного управления / Сов. государство и право. 1990, № 8. С. 18..

В то же время при раскрытии понятия закона в собственном смысле необходимо остановиться на термине «законодательство», который в юридической литературе трактуется неоднозначно.

Например, С. В. Поленина считает, что законодательство есть совокупность законов и иных нормативных актов, связанных иерархией и соподчиненностью, а также взаимодействующих между собой как в целом, так и в своих структурных частях и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления. Другие полагают, что следует различать два понятия: «система юридических нормативных актов» и «законодательство» Система советского законодательства. М., 1980. С. 8--9.. Последнее понятие характеризует лишь юридические нормативные акты высших органов государственной власти и управления государства. Поэтому система законодательства ими рассматривается как «представитель» системы нормативных актов государства в целом. Третьи понятие «законодательство» ограничивают только рамками нормативных актов высших органов власти и управления. С этим положением можно согласиться. Поэтому нормативные акты высших, центральных и местных органов рассматривают как единую систему. Но поскольку компетенция -- явление индивидуальное, акты органов управления относительно обособлены и самостоятельны. Каждый из них чем-то дополняет систему законодательства, влияет на ее содержательную характеристику. Другое дело, что в этой системе следует выделять ведущие акты, которые обладают высшей юридической силой по отношению к другим Ими как раз и являются акты представительных органов государственной власти.

Иными словами, термин «законодательство» целесообразно использовать исключительно для обозначения нормативных актов представительных органов государственной власти, причем на всех уровнях

Сказанное не означает, что для обеспечения приоритета закона в сфере общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях необходимо полностью упразднить подзаконное нормотворчество. Реально гарантировать верховенство закона в правовом регулировании обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях можно лишь при условии глубокого переосмысления той роли, которую играет в этой сфере подзаконный нормативный комплекс.

Попытка обойтись в правовом регулировании без подзаконных актов объективно невозможна.

Во-первых, это повлекло бы чрезмерную нагрузку на законодательные органы.

Во-вторых, законодатель не имеет возможности предусматривать и регламентировать всю совокупность общественных отношении в сфере общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

В-третьих, подзаконные акты способны оперативнее закона реагировать на изменение в объекте правового регулирования и в силу этого позволяют с наименьшими потерями преодолеть пробел в законе. Это особенно характерно для чрезвычайных ситуаций, исходя из их неординарности.

Задача состоит в том, чтобы четко разграничить те сферы правового воздействия, куда закрыт доступ подзаконным актам. В этой связи некоторые авторы отмечают, что юридической наукой еще не выработаны критерии разграничения общественных отношений, с помощью которых они регулировались бы на законодательном и подзаконном уровнях Толтик В.А. Законодательство Российской Федерации теоретические вопросы, проблемы и перспективы//Государство и право 1992, № 10 С 20 Маков Г.Н. Социалистическое правовое государство проблемы и перспективы//Сов государство и право 1989, № 6 С 5.

Другие отмечают, что вопросы, затрагивающие права, свободы и ответственность граждан, недопустимо регулировать посредством подзаконных актов. Несомненно, исключительной сферой действия закона должно быть установление всех элементов правового статуса физических и юридических лиц.

В сферу же компетенции субъектов подзаконного нормотворчества должны войти лишь конкретизация и детализация законодательных предписаний, а также регламентация организации их исполнения, при этом не изменяя объема правового регулирования.

В результате подзаконного нормоустановления органы обеспечения общественной безопасности не должны приобретать новые и лишаться уже предусмотренных законодательными актами полномочий, недопустимо также расширение или сужение в сравнении с законом оснований их применения

К сожалению, анализ действующего правового регулирования деятельности отдельных субъектов обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях показывает, что сохраняются прежние негативные тенденции, хотя и в меньшей степени, чем ранее

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа»²⁰ на МВД, ФСБ России возлагается осуществление комплекса мер (п 3 постановления), которые предусмотрены при введении чрезвычайного положения. Однако в соответствии с действующим законодгтельством на территории Чеченской Республики чрезвычайное положение объявлено не было. Но коль в данной ситуации эти полномочия МВД, ФСБ России необходимы для их нормального функционирования, тогда этот вопрос должен решаться в соответствии с Законом РСФСР «О чрезвычайном положении»

Таким образом, необходимо создать юридические гарантии, чтобы подзаконные акты не умоляли или не ограничивали законные права и свободы человека и гражданина А если они вступают в противоречие с законом, то не имеют юридической силы Следовательно, для устранения этой пробельное в праве органы исполнительной власти должны чаще пользоваться правом законодательной инициативы.

Реализация этого предложения в Конституции Российской Федерации явилась бы идеальным гарантом приоритета закона в правовом регулировании общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. В то же время существенной гарантией приоритета закона в правовом регулировании деятельности исполнительной власти в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях явилось бы принятие закона Российской Федерации «О нормативно-правовых актах Российской Федерации». Об этом нормативном акте в юридической литературе уже давно высказываются мнения Пиголкин А. С, Казьмин И Ф , Рахманина Т. П. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации»//Государство и право. 1992, № 7. С. 76--86.,

Право нормально функционирует, если обладает признаками системности. В юридической литературе вопрос о системе правового регулирования отношений в сфере управления традиционно связывают с характеристикой юридических источников административного права. Иногда при анализе системы административного законодательства используют принцип единства и дифференциации норм в зависимости от отраслей государственного управления, выделяя общую и особенную части. Критикуя данные подходы, ибо они не раскрывают сложного механизма отношений между элементами и блоками административного законодательства, другие ученые предприняли попытку осуществить многоплановый структурно-функциональный анализ системы законодательства.

Системность применительно к правовому регулированию обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях осложняется рядом объективных обстоятельств.

Во-первых, множественностью источников правового регулирования обеспечения общественной безопасности: Конституция России, Федеральные законы, постановления Правительства и другие.

Во-вторых, разноотраслевой принадлежностью источников правового регулирования обеспечения общественной безопасности, ибо эти отношения регулируются нормами конституционного, административного, уголовного, гражданского и других отраслей права.

В-третьих, особенностью формирования структуры обеспечения общественной безопасности, а также порядком построения и механизма функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

В то же время на систему правового регулирования обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях непосредственное влияние оказывает компетенция государственных органов. В этой связи именно компетенция определяет федеральный, ведомственный и межведомственный уровни системы правового регулирования обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

Федеральная структура формируется под воздействием компетенции органов власти и управления. К ним относятся представительные и исполнительные органы всех ступеней. Эти органы правомочны принимать юридические акты в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях. Но среди всего многообразия актов можно констатировать, что они носят, главным образом, комплексный характер, закрепляя наиболее общие функции и основные принципы.

Межведомственная структура объединяет комплекс норм, регулирующих организационные отношения в нескольких ведомствах. Так, в условиях чрезвычайного положения правовые нормы, имеющие межведомственный характер, издаются главой временной администрации района чрезвычайного положения, ибо этот субъект наделяется специальными полномочиями по обеспечению координационной деятельности других ведомств исполнительной власти. Например, МВД, ФСБ, МО России.

Ведомственная структура складывается из актов внутриведомственного применения, издаваемых министерствами, комитетами и другими ведомствами. Например, МВД России этому вопроса последнее время уделяет существенное внимание.

Большая роль в системе правового регулирования обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях принадлежит функциональной структуре, которая отражает регулирование основных этапов управленческой деятельности: прогнозирование чрезвычайных ситуаций; предотвращение, предупреждение чрезвычайных ситуаций на различных стадиях их развития; организация, координация действий в чрезвычайных ситуациях, в том числе деятельности по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; контроль и надзор; ответственность и возмещение ущерба, причиненного чрезвычайной ситуацией, а также восстановление нарушенного состояния.

Однако эта структура пока достаточно полно не урегулирована. Нет необходимой четкости в распределении функций и задач между министерствами и иными ведомствами, особенно при решении проблем предупреждения чрезвычайных ситуаций, не отработан еще механизм управления силами и средствами системы обеспечения общественной безопасности в центре и на местах Не определены полностью сферы ответственности и порядок взаимодействия, координации при предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не достаточно полно разработана схема действий министерств и иных ведомств по основным направлениям планирование, взаимодействие, надзор и контроль. Для этого необходимо создать нормативно-правовую базу, регулирующую деятельности органов власти и управления, руководителей организаций независимо от форм собственности в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, выработка научно обоснованной и последовательной стратегии дальнейшего регулирования указанных общественных отношений требует решения существенных и противоречивых проблем.

в структуризации самого понятия общественной безопасности и его соотношения с иными категориями и явлениями;

в выделении значимых и системообразующих законов концептуального характера;

в выявлении «пробелов», несоответствий в законодательстве;

в обеспечении целостного восприятия законов, через них -- систему управления и ответственность в данной сфере;

в показе преемственности и взаимоотношений между отраслями Российского права.

Это разрешение могло бы найти в разработке нового законе дательного акта -- Основ законодательства по обеспечению общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. Этот акт должен иметь кодифицированный характер в данной сфере отношений и быть рассчитанным на длительное применение. Преимущества этого предложения выражаются в том, что данный основополагающий закон позволит сконцентрировать правовое обеспечение в государственной политике и стратегии в этой области, придать необходимый статус государственным органам системы обеспечения общественной безопасности, а также конкретизировать обязанности и ответственность физических и юридических лиц в сфере предотвращения и действий в условиях чрезвычайных ситуаций, сформулировать основные принципы правового и экономического регулирования системы обеспечения общественной безопасности, на которых будут базироваться остальные нормативные акты.

Таким образом, разработка данного закона позволит более точно определить границы правосубъектности в такой неординарной обстановке, как чрезвычайные ситуации.

3.Правовая защищённость работников ОВД, выполняющих служебные обязанности в особых условиях.

Гарантии правовой защиты сотрудника полиции, закрепленные в статье 30 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», представляют собой юридические средства, механизмы, презумпции и процедуры, обеспечивающие возможность уверенного и инициативного, вопреки возникающим препятствиям и опасностям, исполнения сотрудниками полиции возложенных на них обязанностей. Значимость гарантий правовой защиты в механизме реализации статуса сотрудника полиции, надлежащего выполнения им своего служебного долга обусловлена спецификой полицейской деятельности, самая последовательная гуманизация и демократизация которой не устраняет исходного, принудительного характера полицейских полномочий. В силу этого и содержание задач, решаемых полицией, и специфика используемых ею методов и средств придают полицейской деятельности весьма высокую степень конфликтности. В таких условиях полицейский должен быть уверен в том, что его правомерные действия получат поддержку со стороны государства, а сам он будет защищен от противоправных действий участников конфликтных отношений. В силу отмеченного, перечень гарантий начинается с констатации в части 1 статьи 30 того факта, что сотрудник полиции, выполняя обязанности, возложенные на полицию, и реализуя предоставленные ей права, выступает в качестве представителя государственной власти и находится под защитой государства. В названной констатации – отражение общеправового принципа понимания представителя государственной власти как должностного лица, наделенного правами и обязанностями по осуществлению функций органов государственной власти или 38 государственного управления, в соответствии с которыми он вправе давать обязательные для исполнения указания гражданам и организациям. Представленная норма фактически легализует статус сотрудника полиции именно как представителя власти, что необходимо, во-первых, для оценки законности его действий, в том числе принудительных, по реализации полномочий полиции; во-вторых, для правильного решения вопросов юридической защиты государством сотрудника полиции от противоправных посягательств; в-третьих, для правильного решения вопроса о юридической ответственности сотрудника полиции в случае совершения им противоправного деяния, связанного с исполнением служебных обязанностей. Раскрывая спектр гарантий правовой защиты сотрудника полиции, законодатель в части 2 статьи 30 устанавливает своего рода организационноправовые барьеры против действий иных лиц, вмешивающихся в процесс исполнения полицейским служебных обязанностей и тем самым препятствующих его самостоятельному и законному служебному поведению. Суть этих барьеров раскрывается законодателем посредством правовых предписаний, устанавливающих, что: ‒ полицейский при выполнении служебных обязанностей подчиняется только непосредственному или прямому начальнику; ‒ никто не имеет права вмешиваться в законную деятельность сотрудника полиции, кроме лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом; ‒ никто не имеет права принуждать сотрудника полиции к выполнению обязанностей, которые не возложены на полицию федеральным законом; ‒ полицейский имеет право не исполнять приказ или распоряжение, явно противоречащие закону. Вмешаться – значит, стать участником чужого дела, ввязаться в него, принять в нем участие с целью изменения его хода. Статья 30, запрещая такое 39 вмешательство в деятельность сотрудника полиции, закрепляет гарантии надлежащего исполнения им своих служебных обязанностей. Положения части 2 рассматриваемой статьи направлены главным образом на обеспечение самостоятельности деятельности сотрудников полиции как представителей власти, их защиты в этом качестве со стороны государства, на создание условий, при которых полиция ограждается от влияния в какой-либо форме со стороны каких бы то ни было не уполномоченных законом органов, организаций, должностных и иных лиц. Статья 33 предписывает сотруднику полиции при получении приказа или указаний, явно (т.е. совершенно очевидно для всех) противоречащих закону, руководствоваться только законом. Приказания по вопросам служебной деятельности лицам рядового и начальствующего состава отдают только их прямые начальники в устной или письменной формах. Они должны быть четкими и понятными для исполнителя. Приказания отдаются, как правило, в порядке подчиненности. Если ввиду крайней необходимости старший начальник отдает подчиненному приказание, минуя его непосредственного начальника, то получивший приказание выполняет его и докладывает об этом своему непосредственному начальнику1 . Если подчиненный, выполняющий приказание, получит от другого, старшего по должности, начальника новое приказание, которое не позволяет выполнить первое, он докладывает об этом начальнику, отдавшему второе приказание, и в случае его подтверждения выполняет последнее. Отдавший новое приказание сообщает об этом начальнику, отдавшему первое приказание. Часть 3 статьи 30 Закона «О полиции» содержит четкое предписание о том, что законные требования сотрудника полиции обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами. Это правовое 1 Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 156. 40 предписание, как оправдавшее себя на практике, заимствовано из ранее действовавшего Закона «О милиции» (статья 23 «Обязательность исполнения законных требований сотрудника милиции»). По смыслу правового предписания вопрос об ответственности (должностных лиц), не выполняющих законные требования сотрудника полиции, можно ставить, в случае если они осведомлены (не могут не знать) о том, кто обращается к ним с требованием. В связи с этим при обращении к гражданину сотрудник полиции обязан назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения (часть 4 статьи 5 комментируемого Закона). Если сотрудник полиции не предъявил служебное удостоверение, когда с учетом создавшейся обстановки это было необходимо для подтверждения его должностного положения, при решении вопроса об ответственности за оказанное ему противодействие сотрудник полиции признается действовавшим в качестве частного лица. Исходя из того что обязательными к исполнению гражданами (должностными лицами) признаются только законные требования сотрудника полиции, логичен вывод, что гражданин вправе не исполнять незаконные требования сотрудника полиции и, более того, сопротивляться их принудительному осуществлению, разумеется, оставаясь при этом в пределах необходимой обороны или крайней необходимости. Для сколько-нибудь квалифицированной оценки законности требований сотрудника полиции недостаточно одного лишь знакомства с текстом соответствующего закона. Необходимо учитывать мотивы, лежащие в основе решения сотрудника полиции, которые в момент его принятия зачастую не могут быть известны гражданам (фактические обстоятельства дела, соображения тактического порядка, служебной необходимости и т.п.). Например, Закон «О полиции» предоставил сотруднику полиции право останавливать транспортные средства и проверять документы на право 41 пользования и управления ими. Когда необходимо прибегнуть к такому правомочию и по отношению к кому – решает сам сотрудник полиции. В подобных случаях неправильное правоприменение не может иметь места, поскольку должностное лицо действует по усмотрению на основе и в пределах законного полномочия и с той целью, для достижения которой предоставлено это полномочие. Водителю, с точки зрения закона, остается лишь одно – подчиниться требованию сотрудника полиции. Урегулировать деятельность полиции так, чтобы полностью исключить ее усмотрение, просто невозможно. Усмотрение же предполагает риск и признание права на ошибку, а следовательно, и права сотрудника полиции на беспрепятственное осуществление соответствующего полномочия в допустимых законом рамках. Сказанное подводит к выводу о том, что гражданин имеет право противодействовать требованиям и действиям сотрудника полиции, но только тем из них, которые явно незаконны. Явно незаконными нужно расценивать требования и действия сотрудника полиции, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе предъявлять или совершать (как правило, это преступные действия – например, сотрудник полиции применяет к задержанному пытку). Явно незаконными считаются также требования и действия сотрудника полиции, предъявленные или совершаемые при отсутствии четко указанных в законе обстоятельств (например, дактилоскопирование лиц, задержанных за совершение мелкого хулиганства, до назначения им судьей административного ареста)1 . Таким образом, законными с точки зрения Закона «О полиции» являются те требования и действия ее сотрудника, которые ни по форме, ни по существу не противоречат абсолютно определенным предписаниям правовых норм. 1 Параносенков П.М. Соблюдение прав и свобод человека как основополагающий принцип деятельности полиции Российской Федерации. 2014. № 8. C. 58. 42 В части 4 статьи 30 Закона «О полиции» содержится перечень противоправных действий в отношении сотрудника полиции, влекущих ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Речь в первую очередь идет о гарантиях уголовно-правовой защиты сотрудника полиции. К этому следует добавить, что, как установлено статьей 63 УК РФ, совершение преступления в отношении лица или его близких в связи с осуществлением данным лицом служебной деятельности является отягчающим уголовное наказание обстоятельством. Гарантией административно-правовой защиты служебной деятельности сотрудника полиции является статья 19.3 КоАП РФ1 , предусматривающая ответственность за неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции. Защита чести, достоинства и деловой репутации сотрудника полиции может осуществляться и в рамках гражданского судопроизводства (статья 152 ГК РФ2 ). Названными правовыми гарантиями не исчерпывается механизм обеспечения беспристрастного и эффективного выполнения сотрудником полиции возложенных на него обязанностей. В качестве гарантий можно рассматривать юридические средства реализации прав сотрудника полиции, которые предусмотрены, в частности, статьями 28, 18 Закона «О полиции». Наряду с этим на сотрудника полиции в полной мере распространяются правовые гарантии, установленные уголовным законодательством для лица, действующего в обстоятельствах, исключающих преступность деяния (необходимая оборона, причинение вреда при задержании лица, 1 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. 2 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 43 совершившего преступление, крайняя необходимость, физическое или психическое принуждение, обоснованный риск, исполнение приказа или распоряжения). К числу новелл следует отнести и положения части 6 статьи 30, устанавливающей, что государственная защита жизни и здоровья, чести и достоинства сотрудника полиции и членов его семьи, а также имущества, принадлежащего ему и членам его семьи, от преступных посягательств в связи с выполнением служебных обязанностей осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также положения части 7, распространяющей меры государственной защиты на близких родственников сотрудника полиции, а в исключительных случаях – на иных лиц, жизнь, здоровье и имущество которых подвергаются посягательству в целях воспрепятствования законной деятельности сотрудника полиции либо принуждения к изменению ее характера, а также из мести за указанную деятельность. Под законодательством, устанавливающим порядок государственной защиты сотрудника полиции, понимается, прежде всего, Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»1 (в ред. от 03.07.2016). Таким образом, названные предписания расширяют возможный спектр форм и видов юридической защиты сотрудника полиции, а следовательно, и спектр юридических гарантий предоставления этой защиты

4. Организационно-правовые основы введения ЧП в стране или в отдельных местностях.

Чрезвычайное положение — особый правовой режим, который вводится в стране или отдельных её районах для защиты от появившейся внутренней угрозы. Режим чрезвычайного положения предполагает ограничение прав и свобод граждан и юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

При этом режим чрезвычайного положения, который вводится в случае сопровождающихся насилием беспорядков или столкновений, попытки переворота, стихийном бедствии или техногенной катастрофе, следует отличать от режима военного положения, который вводится в случае внешней агрессии.

Порядок введения и отмены чрезвычайного положения в России регулируется федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»^[1], который заменил одноимённый закон 1991 года.

Ранее Государственная дума предпринимала несколько попыток подготовки и принятия закона, особенно в период действия режима чрезвычайного положения на части территории Северной Осетии и Ингушетии (1992—1995), однако ни одна из этих попыток не увенчалась успехом.

История[править | править код]

В России после распада СССР чрезвычайное положение на общефедеральном уровне не вводилось.

9 ноября 1991 года президент Борис Ельцин ввёл режим чрезвычайного положения в Чечено-Ингушетии, где Джохар Дудаев подписал указ о государственной независимости Чечни ^[2]. Однако Верховный совет РСФСР отказался утвердить этот указ, и уже 11 ноября режим ЧП прекратил действие^[3].

2 ноября 1992 года Ельцин ввёл чрезвычайное положение в Ингушетии и Северной Осетии, где разгорелся межнациональный конфликт. Как и годом ранее в Чечне, здесь был введён особый порядок управления и назначена временная администрация. Руководителем временной администрации стал федеральный вице-премьер Георгий Хижа, его заместителем — руководитель госкомитета по чрезвычайным ситуациям Сергей Шойгу ^[4].

31 марта 1993 года режим чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии был отменён. Вместо него президент ввёл режим ЧП на части Пригородного района Северной Осетии и Назрановского района Ингушетии и в прилегающих местностях^[5], который затем несколько раз продлевался. Однако в начале 1995 года Совет Федерации отказался санкционировать очередное продление этого режима, и он был отменён до 15 февраля 1995 года^[6].

С 3 по 4 октября 1993 года Ельцин вводил чрезвычайное положение в Москве, с целью подавления протестующих против разгона Верховного совета.

Введение и отмена[править | править код]

Чрезвычайное положение в России вводит президент при обстоятельствах, предусмотренных законом «О чрезвычайном положении», с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе.

Новый закон «О чрезвычайном положении» вводит понятие целей и обстоятельств введения чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение вводится для «устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации» (ст. 2).

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, представляющих «непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционного строя Российской Федерации», и может вводиться только Президентом РФ. Такие основания подразделяются на две категории:

попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, вооружённый мятеж, региональные конфликты и т. п.
чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, стихийные бедствия и т. п. (ст. 3).

Чрезвычайное положение вводится указом президента, на всей территории России сроком не более 30 суток или в отдельных местностях сроком не более 60 суток с правом их продления новым указом президента. Когда цели введения чрезвычайного положения достигнуты, оно отменяется - полностью или частично.

Указ президента о введении чрезвычайного положения не требует предварительного согласования с руководством субъектов Федерации, однако он должен быть одобрен Советом Федерации «в возможно короткие сроки», в течение 72 часов с момента обнародования указа. Указ, не утверждённый Советом Федерации за эти 3 дня, автоматически утрачивает силу. Президентский указ о продлении чрезвычайного положения требует такого же одобрения Советом Федерации.

При этом указ подлежит не только незамедлительному официальному опубликованию, но и незамедлительному обнародованию по радио и телевидению.

Обеспечивают режим чрезвычайного положения в основном органы внутренних дел и уголовно-исправительной системы, федеральные органы безопасности, национальная гвардия и спасатели. В исключительных случаях допускается привлечение военных - для ограничения въезда, для охраны критической инфраструктуры, для разъединения противоборствующих сторон, для пресечения деятельности незаконных вооружённых формирований и для ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасения людей. При этом все войска в зоне чрезвычайного положения переходят в оперативное подчинение единому федеральному ведомству.

Допустимые ограничения[править | править код]

Президентский указ о введении чрезвычайного положения должен содержать «исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений».

Закон «О чрезвычайном положении» предусматривает три группы временных ограничений, которые может ввести президент^[7]:

1. Общие ограничения:

приостановка полномочий региональных и местных властей и действия региональных и местных законов, противоречащих указу о чрезвычайном положении;
ограничение свободы передвижения, въезда и выезда, дорожного движения, досмотр транспортных средств;
усиление охраны общественного порядка и критической инфраструктуры, остановка опасных производств;
ограничение экономической и финансовой деятельности, особый порядок оборота продовольствия и предметов первой необходимости;
запрет массовых мероприятий и забастовок;
эвакуация ценностей, если есть реальная угроза их похищения или повреждения.

2. Ограничения в случае беспорядков или попытки переворота:

комендантский час, выдворение иногородних нарушителей режима;
цензура;
проверки документов, личных вещей, транспортных средств и жилья;
ограничение продажи оружия, опасных веществ, наркотиков, лекарств и алкоголя, их временное изъятие у граждан;
продление ареста подозреваемым в особо тяжких преступлениях - на весь срок действия чрезвычайного положения.

3. Ограничения в случае стихийных или техногенных катастроф:

временное отселение в безопасные районы;
карантин;
мобилизация любых организаций и их переориентация для нужд чрезвычайного положения;
отстранение руководителей государственных организаций, неспособных обеспечить режим чрезвычайного положения;
мобилизация жителей и их транспортных средств для аварийно-спасательных работ.

При этом предполагаются оплата труда мобилизованных жителей, компенсации за использованное имущество. Запрещается создание чрезвычайных судов или ускоренное судопроизводство, судебная система и прокуратура действуют в прежнем виде. Запрещается расширять применения физической силы, специальных средств и оружия.

Порядок управления[править | править код]

Закон «О чрезвычайном положении» предусматривает три варианта управления в случае чрезвычайного положения. Первый, базовый, предполагает создание комендатуры^[8]. Второй и третий называются «особым управлением» и вводятся в особенно сложных условиях^[9].

Обычное управление и комендатура[править | править код]

При введении чрезвычайного положения не проводятся выборы и референдумы, а полномочия выборных органов власти, органов местного самоуправления и должностных лиц в зоне действия чрезвычайного положения автоматически продлеваются. Если режим вводится на всей территории страны, Совет Федерации и Государственная дума продолжают работу в течение всего периода его действия.

Президент назначает в зоне действия чрезвычайного положения коменданта, который управляет обеспечивающими режим чрезвычайного положения правоохранителями и военными, определяет порядок действия введённых ограничений или предлагает президенту ввести дополнительные, а также участвует в работе любых государственных или местных органов на своей территории. Для координации действий различных сил и средств комендант может создать объединённый оперативный штаб.

Закон предусматривает возможность введения «особого управления» территорией, на которой объявлен режим чрезвычайного положения, после соответствующего предупреждения, обращённого президентом к населению и должностным лицам органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на такой территории.

Временное специальное управление[править | править код]

Временный специальный орган управления территорией принимает на себя полномочия региональных и местных властей, полностью или частично. Руководителя этого органа назначает президент, а комендант становится его первым заместителем.

Федеральное управление[править | править код]

Федеральный орган управления заменяет временный специальный орган, если тот не справился со своими задачами. Его руководителя также назначает президент, а комендант так же становится его первым заместителем. При этом федеральный орган полностью принимает на себя полномочия региональных и местных властей.

5.Правовые аспекты военного времени

Статья 1. Военное положение

1. Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

2. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

3. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.

4. В период действия военного положения в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

5. Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, выполняющие задачи в области обороны (далее - Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы), применяются для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в данной области.

6. Общая или частичная мобилизация, если она не была объявлена ранее, при введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях объявляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 2. Правовая основа военного положения

Правовой основой военного положения являются Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный конституционный закон, принятые на его основе федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в данной области.

Статья 3. Основания для введения военного положения

1. В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.

2. Для целей настоящего Федерального конституционного закона в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

3. Для целей настоящего Федерального конституционного закона непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации.

Статья 4. Введение военного положения

1. Военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента Российской Федерации.

Президент Российской Федерации незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума).

2. В указе Президента Российской Федерации о введении военного положения должны быть определены:

обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

дата и время, с которых начинает действовать военное положение;

границы территории, на которой вводится военное положение.

3. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

4. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации.

5. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения этого указа.

В случае, если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть рассмотрен позднее срока, указанного в абзаце первом настоящего пункта.

6. Решение об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением.

В случае, если указ Президента Российской Федерации о введении военного положения Совет Федерации не утвердил, такое решение оформляется постановлением Совета Федерации.

7. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

Поиск по этому блогу

Блог Мурада Магомедовича

ТСП. Тема 15. Правовое и организационное регулирование действий правоохранительных органов в особых условиях

Комментарии

Отправить комментарий

Популярные сообщения из этого блога

ТСП. Тема №25. Особенности организации специальной операции по пресечению деятельности банд и НВФ.

ТСП. Тема №26. Организация и проведение специальной операции ОВД по освобождению заложников.